IL RUOLO DELLA UE

Cosa c’entra l’Unione Europea con l’approvazione dei vaccini?

Articolo di Luca Borin

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1. Perché oggi le procedure di autorizzazione all’immissione al commercio dei farmaci, vaccini compresi, sono così rigide?

Le procedure di verifica della sicurezza ed efficacia di farmaci e vaccini non sono state sempre rigide e severe come risultano oggi. Un importante impulso in tal senso è derivato, nel corso degli anni ’60 del ventesimo secolo, a seguito dell’impiego di un farmaco, la Talidomide, per il contrasto della nausea nelle donne in gravidanza. (1) A causa del medicinale, diverse malformazioni sono state rilevate in decine di migliaia di feti in tutto il mondo. Alcune di queste hanno riguardato, inter alia, l’assenza totale degli arti inferiori o superiori. (2) Una volta accertata ex post la natura teratogena della Talidomide, è stato percepito come necessario dalla comunità internazionale l’irrigidimento delle procedure di approvazione ex ante della commercializzazione dei farmaci. (3)

2. La creazione dell’Agenzia Europea del Farmaco

Ancora 2

I diversi Stati Membri dell’Unione Europea si sono dotati ciascuno di una autorità nazionale indipendente per l’approvazione dei farmaci, vaccini compresi. Tuttavia, nel 1995, con lo scopo di evitare disomogeneità nelle condizioni di circolazione dei farmaci all’interno dell’Unione Europea, è stata istituita una agenzia europea indipendente, la European Medicines Agency (EMA).
È infatti ben noto che nel 1992 è stato creato il c.d. mercato interno dell’Unione, dove servizi, capitali, persone e beni devono essere posti in condizione di circolare senza alcuna barriera. A tale proposito, bisogna innanzitutto precisare che i farmaci sono goods, in quanto suscettibili di valutazione economica e dunque sottoponibili a transazioni commerciali. (4) Gli articoli 34 e 35 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) proibiscono qualsiasi restrizione quantitativa all’importazione o all’esportazione di beni, nonché “qualsiasi misura di effetto equivalente”. (5) Tuttavia, non è necessario ricorrere all’analisi approfondita delle norme del TFUE ove sia presente una legislazione armonizzata a livello europeo relativamente alla circolazione di un determinato bene, quale è il caso dell’approvazione all’immissione al commercio dei farmaci, e dunque dei vaccini. A tale proposito, il Regolamento 726/2004, oltre ad istituire l’EMA, stabilisce quali sono i criteri per l’approvazione e la commercializzazione dei vaccini, superando eventuali differenze legislative e regolamentari tra i vari Stati Membri (6) che avrebbero potuto costituire limitazioni della libera circolazione dei beni nel mercato interno a causa della presenza di autonome agenzie nazionali dei medicinali.

3. Una procedura nazionale ed una europea (centralizzata): quale via per i vaccini?

Ancora 3

Il Regolamento 726/2004 istituisce procedure comunitarie per l'autorizzazione e la sorveglianza dei medicinali per uso umano e veterinario oltre che l’agenzia europea per i medicinali. Le sue basi legali sono, coerentemente, le disposizioni del Trattato di Maastricht sull’armonizzazione delle legislazioni degli Stati Membri per il mercato interno e sulla cooperazione e il coordinamento per ragioni di salute pubblica dell’Unione, attualmente codificate rispettivamente agli articoli 114 e 168 del TFUE. L’articolo 3 del Regolamento stabilisce che nessun medicinale può essere introdotto nel mercato dell’Unione senza un’autorizzazione comunitaria. Nel caso dei vaccini Pfizer BioNTech e Moderna, è possibile fare riferimento all’allegato 1 ove si esplicita che i farmaci prodotti in base a procedimenti biotecnologici a DNA ricombinante richiedono espressamente l’autorizzazione europea centralizzata. Invece, per quanto riguarda ad esempio i farmaci generici di un medicinale di riferimento già autorizzato dall’Unione o i medicinali senza prescrizione, l’autorizzazione può provenire direttamente dagli Stati Membri. È dunque evidente che esistono due vie di autorizzazione di un farmaco all’immissione nel mercato: una centralizzata a livello europeo ed una nazionale. Quest’ultima, regolata dalla Direttiva 2001/83, riguarda procedimenti più semplici e non coinvolge i vaccini. Pertanto, non sarà oggetto di ulteriore approfondimento.

Ancora 4

4. Le differenze tra la procedura ordinaria di approvazione all’immissione nel mercato di un vaccino e quella condizionata

La richiesta per l’autorizzazione di un vaccino all’immissione al mercato deve essere inviata all’EMA. (7) A quel punto, il comitato per i medicinali per uso umano interno all’agenzia ha il compito di formulare il parere relativo alla commercializzazione del vaccino. (8) Il parere dell’agenzia deve essere poi rilasciato entro 210 giorni e viene fornito dopo il completamento di tutti gli studi clinici. (9)
Nel caso invece di "medicinali per uso umano di elevato interesse per la salute pubblica", è possibile richiedere all’agenzia una procedura di valutazione accelerata. (10) In tal caso, il periodo entro il quale il parere deve essere fornito dall’agenzia europea viene ridotto a 150 giorni. La procedura di autorizzazione all’immissione in commercio accelerata, o per meglio dire condizionata, è più specificamente disciplinata dal Regolamento della Commissione 507/2006, il cui campo di applicazione è esteso, inter alia, a “medicinali destinati al trattamento, alla prevenzione o alla diagnosi di malattie gravemente invalidanti o potenzialmente letali” ed a “medicinali da utilizzare in situazioni di emergenza in risposta a minacce per la salute pubblica, debitamente riconosciute dall’Organizzazione mondiale della sanità ovvero dalla Comunità”. (11) L’autorizzazione condizionata può essere fornita quando, pur non avendo dati clinici completi in merito alla sicurezza e all’efficacia di un medicinale, siano rispettate le condizioni di cui all’art. 4 del suddetto Regolamento della Commissione, tra cui un positivo rapporto rischi-benefici, la circostanza per cui il medicinale risponde ad esigenze mediche insoddisfatte, la probabilità della prossima fornitura di dati clinici completi, nonché la rilevanza dei benefici per la salute pubblica derivanti dall’immediata immissione sul mercato in rapporto ai relativi rischi. Gli studi in corso devono essere chiaramente completati anche a seguito dell’eventuale autorizzazione condizionata. (12)
Diversamente poi dall’approvazione ordinaria, la quale ha validità di 5 anni, (13) il periodo di validità delle approvazioni condizionate ha durata di 1 solo anno, rinnovabile in base alle circostanze. (14)
Occorre infine aggiungere che l’EMA, per contrastare la corrente crisi pandemica, ha creato una specifica task force ad hoc e ha adottato il metodo di valutazione della rolling review, in base al quale il comitato per i medicinali per uso umano controlla i dati scientifici non appena questi risultano disponibili, senza attendere il completamento della sperimentazione, diversamente da quanto normalmente avviene nella procedura ordinaria. (15)

Ancora 5

5. Il ruolo dell’EMA e della Commissione Europea: chi autorizza davvero l’immissione sul mercato di un vaccino?

Una volta che l’agenzia ha formulato il proprio parere, l’Unione, a differenza di quanto si potrebbe credere, non ha ancora assunto alcuna decisione finale relativa all’approvazione del vaccino. Difatti, l’autorizzazione alla commercializzazione di un farmaco non è lasciata ad una commissione di esperti di una agenzia dell’Unione Europea il cui unico compito è fornire un parere scientifico, bensì all’organo esecutivo dell’Unione, i.e. la Commissione Europea. È quest’ultima che, in ogni caso, ai sensi dell’articolo 10 del Regolamento 726/2004, si esprime sull’autorizzazione, tenuto conto del parere dell’EMA. Ciò significa che il parere dell’agenzia non è vincolante: la Commissione può anche decidere in senso contrario, con obbligo di motivazione e tenuto conto del precautionary principle, secondo il quale, in caso di dubbio scientifico, è preferibile adottare la decisione che con più certezza tutela la salute, tenendo conto che il rischio 0 è impossibile. (16)
È bene dunque sottolineare la differenza tra il c.d. risk assessment e il risk management. Il primo viene effettuato da un comitato di esperti relativo ad una data materia, nel caso di specie di vaccini, e dunque dall’EMA. Tuttavia, la scelta politica che prevede l’analisi di costi e benefici (17) è di un organo politico, la Commissione, che attraverso la examination procedure, con il coinvolgimento dei rappresentanti degli Stati Membri per mezzo della comitology, (18) assume la decisione finale. (19) Segue a quel punto la pubblicazione dell’immissione al commercio all’interno della Gazzetta ufficiale dell’Unione Europea. (20)

6. Bibliografia e Sitografia

https://www.medicalnewstoday.com/articles/how-the-thalidomide-scandal-led-to-safer-drugs#Embryo-development.
https://espresso.repubblica.it/inchieste/2017/09/14/news/talidomide-le-vittime-mutilate-del-farmaco-killer-ignorate-e-prese-in-giro-dai-burocrati-1.309955.
https://www.aifa.gov.it/-/aifa-indice-un-concorso-di-idee-sul-caso-talidomide-e-sul-valore-della-farmacovigilanza
Commissione c. Italia, 7/1968.
Dassonville, 8/1974.
Articolo 3(3) Regolamento 726/2004.
Articolo 4 Regolamento 726/2004.
Articolo 5 Regolamento 726/2004.
Articolo 6(3) Regolamento 726/2004.
Articolo 14(8) Regolamento 726/2004.
Articolo 2 Regolamento della Commissione 507/2006.
Articolo 5 Regolamento della Commissione 507/2006.
Articolo 14(1) Regolamento 726/2004.
Articolo 6 Regolamento della Commissione 507/2006.
https://www.ema.europa.eu/en/news/ema-starts-first-rolling-review-covid-19-vaccine-eu.
J. Zander, The application of the precautionary principle in practice, Cambridge University, 2010, Chapter 4.
Dunque di risk management.
Articolo 87(3) Regolamento 726/2004.
Articolo 10 Regolamento 726/2004.
Articolo 13 Regolamento 726/2004.